I. Giriş
Yeşil dönüşüm serimizin ilk yazısında, 7552 sayılı İklim Kanunu’nun (“Kanun”) dayandığı hukuki çerçeve incelenmiş; ulusal politikalar ile uluslararası yükümlülükler ele alınmıştır. Serinin bu yazısında ise, Kanun’un çizdiği hukuki çerçeve doğrultusunda hazırlanan Emisyon Ticaret Sistemi (“ETS”) Yönetmeliği Taslağı değerlendirilmiştir.
Kanun’un yürürlüğe girmesiyle birlikte Türkiye’nin yeşil dönüşüm süreci yalnızca ilkesel hedefler düzeyinde değil, uygulamaya yön veren ikincil düzenlemeler aracılığıyla da somutlaşmaya başlamıştır. 22 Temmuz 2025 tarihinde kamuoyuna sunulan ETS Yönetmeliği Taslağı , ulusal sera gazı emisyonlarının yönetiminde piyasa temelli bir mekanizmaya geçişi öngörürken; özellikle Avrupa Birliği’nin Sınırda Karbon Düzenleme Mekanizması (SKDM) karşısında Türkiye’nin dış ticaret ve rekabet koşullarıyla uyumunu gözeten bir düzenleyici araç olarak hazırlanmıştır. Bu yönüyle ETS, iklim politikalarının yalnızca çevresel yükümlülükler ekseninde değil; sanayi, enerji ve dış ticaret politikalarıyla bağlantılı bir düzenleme alanı olarak ele alındığını göstermektedir.
II. Emisyon Ticaret Sistemi Nedir?
Türkiye’nin iklim politikalarında yeni bir aşamaya işaret eden ETS, sera gazı emisyonlarını yalnızca çevresel bir yükümlülük olmaktan çıkararak ölçülebilir, izlenebilir ve ekonomik değeri olan bir unsur çerçevesinde ele alan bir düzenleme alanı olarak karşımıza çıkmaktadır. Türkiye’nin ETS modeli, İklim Kanunu ile oluşturulan hukuki çerçeve doğrultusunda, işletmelerin emisyonlarını şeffaf biçimde raporlamasına, belirlenen üst sınırlar içinde tahsisat yönetimi yapmasına ve karbonu finansal bir varlık olarak ele almasına imkân tanıyan bir yapı öngörmektedir.
Bu kapsamda ETS’nin temelini, belirli bir dönem için tanımlanan emisyon üst sınırı (“cap”) oluşturmaktadır. Sistem dahilinde, kapsama giren işletmelerin faaliyetleri için toplam bir emisyon limiti öngörülmekte; bu limit dâhilinde işletmelere emisyon izinleri tahsis edilmesi planlanmaktadır. Tahsis edilen bu izinlerin piyasa koşullarında alınıp satılabilmesi suretiyle, emisyonların azaltılmasının teşvik edilmesi ve düşük karbonlu üretim tercihlerinin ekonomik olarak desteklenmesi hedeflenmektedir. Böylece emisyon azaltımı, yalnızca idari yaptırımlara dayalı bir yükümlülük olmaktan çıkarılarak üretim, yatırım ve maliyet kararlarını doğrudan etkileyen bir mekanizma hâline getirilecektir.
III. ETS İşleyiş Mekanizması
ETS, ulusal sera gazı emisyonlarının düzenli, ölçülebilir ve denetlenebilir bir çerçevede yönetilmesini amaçlayan bütünleşik bir yapıya dayanmaktadır. Sistem kapsamında, işletmelerin faaliyetlerinden kaynaklanan emisyonların izlenmesi, raporlanması ve doğrulanması suretiyle karbon yönetiminin teknik ve idari altyapısının oluşturulması hedeflenmektedir.
1. AB Sınırda Karbon Düzenleme Mekanizması (SKDM) ile uyumu
ETS, yalnızca Türkiye’nin iklim hedeflerine ulaşmasını desteklemekle kalmamakta; AB’nin emisyon ticaret sistemi ve SKDM neticesinde ihracatçı sektörler üzerinde oluşan maliyet baskısını hafifletebilecek stratejik bir uyum aracı niteliği de taşımaktadır. Bu çerçevede ETS’nin, uluslararası ticarette karbon emisyonlarının hesaplanması ve yönetilmesine ilişkin yeni düzenleme alanlarıyla bağlantılı olduğu; özellikle ihracatçı sektörler bakımından karbon maliyetlerinin izlenmesi ve yönetilmesine yönelik bir çerçeve sunduğu görülmektedir. Bu yönüyle ETS, iklim politikaları ile sanayi, enerji ve dış ticaret alanları arasındaki etkileşimin düzenlenmesine hizmet eden bir araç niteliği taşımaktadır.
2. Tahsisat sistemi, emisyon izni ve emisyon üst sınırı yaklaşımı:
ETS kapsamında, ulusal düzeyde belirlenen emisyon üst sınırı çerçevesinde tesislere dönemsel emisyon izinleri tahsis edilmesi öngörülmektedir. Emisyon izni, bir tesisin belirli bir dönem içinde atmosfere bırakabileceği azami sera gazı miktarını ifade etmektedir. Söz konusu üst sınırın zaman içerisinde azaltılması suretiyle ulusal azaltım hedefleriyle uyumlu kademeli bir geçiş süreci düzenlenmektedir. Tahsisatların, tesislerin faaliyet seviyesi ve emisyon yoğunluğu gibi kriterler dikkate alınarak belirlenmesi ve böylece her tesisin sektörel ve teknik özellikleri gözetilerek adil ve öngörülebilir bir dağıtım yapısı tesis edilmesi önem taşımaktadır.
3. Sınırla ve Ticaretini Yap (Cap and Trade) sistemi:
Emisyon ticaret sisteminin temel işleyişi, tesislere tahsis edilen emisyon izinlerinin serbestçe devredilebilmesine dayanmaktadır. Emisyonlarını azaltabilen tesislerin fazla izinlerini piyasada değerlendirebilmesi, ihtiyacı olan tesislerin ise gerekli izinleri temin ederek yükümlülüklerini yerine getirebilmesi öngörülmektedir. İşletmelere emisyon azaltımına ilişkin stratejilerini kendi maliyet yapıları ve teknik kapasiteleri doğrultusunda belirleme imkânı tanınması hedeflenmektedir.
4. İzleme–raporlama–doğrulama yapısı ve yükümlülükleri:
ETS’nin teknik altyapısının izleme–raporlama–doğrulama (MRV) sistemi ile güvence altına alınması öngörülmektedir. Bu kapsamda tesislerin; faaliyetlerine uygun izleme planları hazırlaması, sera gazı emisyonlarını belirlenen hesaplama yöntemleri doğrultusunda yıllık olarak raporlaması ve bu raporların bağımsız kuruluşlar tarafından doğrulanması esası benimsenmektedir. İzleme planı, metodoloji planı, yıllık emisyon raporu ve faaliyet seviyesi bildirimi gibi unsurlar aracılığıyla, emisyon verilerinin tutarlı, karşılaştırılabilir ve denetlenebilir şekilde toplanması ve ulusal emisyon yönetiminin teknik açıdan güvenilir bir temele oturtulması amaçlanmaktadır.
IV. ETS’nin Uygulama Takvimi ve Sektörel Kapsamı
ETS, işletmelerin emisyon yönetimi süreçlerine öngörülebilir ve kademeli biçimde uyum sağlamasını amaçlayan aşamalı bir geçiş modeli ile Pilot Dönem ve Tam Uygulama Dönemi olarak planlanmıştır. Bu yaklaşım ile ulusal emisyon verilerinin doğruluğunun artırılması, tesislerin teknik kapasitesinin güçlendirilmesi ve SKDM kaynaklı yükümlülüklere uyumun hızlandırılması hedeflenmektedir. Taslak Yönetmelik, geçiş sürecini emisyon miktarına göre belirlenen tesis kategorizasyonu ile desteklemektedir.
Taslak Yönetmelik kapsamında tesisler A, B ve C kategorileri altında sınıflandırılmaktadır. Bu çerçevede, düşük emisyonlu A kategorisine giren tesislerde yalnızca izleme–raporlama–doğrulama yükümlülüklerinin uygulanması; orta ve yüksek emisyonlu B ve C kategori tesislerde ise emisyon izni, tahsisat teslimi ve denkleştirme gibi ETS’nin temel unsurlarının kademeli olarak devreye alınması öngörülmektedir.
1. Pilot Dönem (2026-2027)
Pilot dönem, ETS’nin sınırlı kapsamla uygulamaya alındığı ve sistemin teknik altyapısının fiili veriler üzerinden test edildiği geçiş aşamasıdır. Bu dönemde ETS kapsamına, belirlenen sektörlerde faaliyet gösteren ve B ve C kategorisinde yer alan tesislerin dahil edilmesi; A kategorisi tesislerin ise yalnızca izleme–raporlama–doğrulama yükümlülüklerine tabi olacaktır.
Pilot dönemin sektörel kapsamı, karbon yoğun olan ve SKDM kapsamında doğrudan etkilenen; demir–çelik, alüminyum, çimento, gübre, elektrik ve hidrojen sektörleri ile sınırlandırılmıştır.
Bu dönemde tesislerin emisyon izni alması, yıllık emisyonlarını izleme–raporlama–doğrulama süreçlerine tabi tutması, ücretsiz tahsisatları kullanması ve gerekli hâllerde denkleştirme yapması öngörülmektedir. Pilot dönemde tahsisatların ücretsiz olarak tahsis edilmesi ile tesislerin 2028 itibarıyla başlayacak tam uygulama dönemine hazırlanmasını sağlanacak ve ulusal ölçekte emisyon yönetimi kültürünün yerleşmesine de katkı sunacaktır.
2. Tam Uygulama Dönemi (2028-2035)
2028 yılı itibarıyla ETS kapsamının genişletilmesi ve Taslak Yönetmelik EK-1’de yer alan tüm faaliyetlerin sisteme dahil edilmesi öngörülmektedir. Bu aşamada ETS, SKDM ile sınırlı bir mekanizma olmaktan çıkarak geniş sanayi ve enerji faaliyetlerini kapsayan ulusal bir karbon fiyatlama sistemine dönüşmektedir.
Tam uygulama döneminde tesis kategorizasyonu, yükümlülüklerin belirlenmesinde temel çerçeve olmaya devam etmektedir. A kategorisi tesisler için izleme–raporlama–doğrulama yükümlülükleri sürerken; B ve C kategorisi tesisler bakımından emisyon izni, tahsisat teslimi, faaliyet seviyesi bildirimi ve denkleştirme yükümlülüklerinin tam olarak devreye girmesi öngörülmektedir.
Ulusal emisyon üst sınırının belirlenmesiyle birlikte tahsisatların sınırlandırılması ve tesislerin yıllık emisyonları kadar tahsisatı teslim etmekle yükümlü hale gelmesi planlanmakta; böylece ETS’nin Türkiye’nin 2030 ve 2053 iklim hedefleriyle uyumlu, düzenli azaltımı esas alan bir mekanizma olarak işlemesi amaçlanmaktadır.
V. Değerlendirmelerimiz
Öngörülen ETS, yeşil dönüşümün yalnızca çevresel bir politika alanı olmaktan çıkarak ekonomik, hukuki ve ticari yapıyı doğrudan etkileyen stratejik bir mekanizmaya dönüştüğünü göstermektedir. Pilot dönemden tam uygulamaya uzanan kademeli yapı, işletmelerin teknik uyum kapasitesini geliştirmeyi ve SKDM başta olmak üzere uluslararası karbon düzenlemeleriyle uyumlu bir ulusal çerçeve oluşturmayı hedeflemektedir. Bu yönüyle ETS, karbonu ölçülebilir ve yönetilebilir bir ekonomik değişken hâline getiren temel bir düzenlemedir.
Pilot dönemde yalnızca SKDM kapsamındaki sektörlerde faaliyet gösteren B ve C kategorilerinde yer alan tesislerin sisteme dahil edilmesi, Türkiye’nin dış ticaret açısından kritik alanlarda kontrollü bir uyum stratejisi benimsediğini ortaya koymaktadır. 2028 sonrası dönemde sistemin Taslak Yönetmelik EK-1’de yer alan tüm faaliyetlere genişletilmesi ise ETS’nin, Türkiye’nin iklim ve sanayi politikaları içinde kalıcı ve merkezi bir araç hâline geleceğini göstermektedir.
Bu çerçevede karbon yönetimi, işletmeler açısından yalnızca çevresel bir sorumluluk olmaktan çıkarak; dış ticaret, rekabet gücü ve yatırım kararlarını doğrudan etkileyen bir uyum alanına dönüşmektedir. Kategori bazlı yükümlülükler ve ücretsiz tahsisat mekanizmasının birlikte uygulanması, enerji yoğun sektörleri gözetirken düşük emisyonlu üretim modellerine geçişi teşvik eden dengeli bir yapı öngörmektedir.
Şirketler bakımından ETS’ye hazırlık süreci, yalnızca raporlama altyapısının kurulmasıyla sınırlı görülmemelidir. Pilot dönem öncesinde işletmelerin ilerleyen aşamalarda doğabilecek yükümlülükleri öngörebilecek kapsamlı bir kurumsal hazırlık süreci yürütmeleri büyük önem taşımaktadır. Şirketlerin özellikle aşağıdaki alanlara odaklanması önerilmektedir:
- Emisyon verilerinin doğru, tutarlı ve izlenebilir şekilde üretilmesi ve kurumsal veri altyapısının güçlendirilmesi,
- Üretim süreçleri ile karbon yoğunluğu arasındaki ilişkinin analiz edilmesi ve risk alanlarının tespit edilmesi,
- Orta ve uzun vadeli tahsisat ihtiyacının değerlendirilmesi,
- Teknolojik dönüşüm, enerji verimliliği ve maliyet yönetiminin birlikte ele alındığı bütüncül bir strateji oluşturulması.
Özellikle SKDM kapsamındaki sektörlerde faaliyet gösteren şirketler açısından ETS, yalnızca bir uyum yükümlülüğü değil; aynı zamanda stratejik bir planlama zorunluluğu getirmektedir. Erken uyum sağlayacak işletmeler, karbon maliyetlerini daha etkin yönetebilir hâle getirirken; yeşil finansman, sürdürülebilir yatırım ve tedarik zinciri avantajlarından da daha çok yararlanma imkânı elde edebilecektir.
Sonuç olarak ETS, Türkiye’nin iklim hedeflerine ulaşmasını destekleyen bir araç olmanın ötesinde, şirketlerin dış ticaret, yatırım ve üretim stratejilerini yeniden şekillendiren bütüncül bir uyum sürecini zorunlu kılacaktır. Bu nedenle ETS’nin uygulama takvimi, yükümlülük seti ve sektörel etkilerinin erken aşamada analiz edilmesi; şirketlerin geleceğe ve ilk etapta 2028 yılına ilerlerken reaktif değil, proaktif ve sürdürülebilir bir dönüşüm stratejisi geliştirmeleri bakımından kritik önem taşımaktadır.